რატომ უნდა შეიცვალოს საარჩევნო სისტემა საქართველოში?
საქართველოში არსებული საარჩევნო სისტემა არაერთხელ გამხდარა საერთაშორისო თუ ადგილობრივი ორგანიზაციების კრიტიკის ობიექტი, თუმცა არსებული პრობლემების აღმოსაფხვრელად სახელმწიფო ხელისუფლების ორგანოებს ქმედითი ღონისძიებები არ განუხორციელებიათ. 2013 - 2014 წლის საარჩევნო საკითხებზე მომუშავე ინტერფრაქციული ჯგუფის საქმიანობამ კიდევ ერთხელ აჩვენა, რომ ხელისუფლება არ იყო მზად არსებითი საკანონმდებლო ცვლილებები განეხორციელებინა და ისეთი საარჩევნო სისტემა შემოეღო, რომელიც უზრუნველყოფდა უფრო მეტად სამართლიანი არჩევნების ჩატარებას და ამომრჩეველთა ნების პროპორციულად გარდასახვას მანდატებში.
„სამართლიან არჩევნებს“ მნიშვნელოვნად მიაჩნია, საზოგადოებას მიაწოდოს ინფორმაცია საქართველოში არსებული საარჩევნო სისტემის ნაკლოვანებებსა და იმ პოზიტიურ შედეგებზე, რასაც სისტემის რეფორმა მოგვიტანს.
რა საარჩევნო სისტემით ტარდება პარლამენტის არჩევნები საქართველოში?
საქართველო განეკუთვნება ე.წ. შერეული სისტემის მქონე სახელმწიფოს, სადაც ერთმანეთის გვერდით თანაარსებობს როგორც პროპორციული, ასევე, მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემა.
კერძოდ, საქართველოს პარლამენტი შედგება პროპორციული საარჩენო სისტემით არჩეული 77 (პარტიული სიების საფუძველზე წარდგენილი კანდიდატები) და მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემით არჩეული 73 პარლამენტის წევრისგან.
პროპორციული საარჩევნო სისტემით ჩატარებული არჩევნების შედეგად მანდატების გადანაწილება ხდება მხოლოდ იმ პოლიტიკურ გაერთიანებებსა და საარჩევნო ბლოკებს შორის, რომლებიც მიიღებენ არჩევნებში მონაწილე ამომრჩეველთა 5%-ს1 მაინც. ხოლო რაც შეეხება მაჟორიტარულ საარჩევნო სისტემას, მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში არჩეულად ჩაითვლება ის კანდიდატი, რომელიც ხმათა მეტ რაოდენობას, მაგრამ არანაკლებ შესაბამის მაჟორიტარულ საარჩევნო ოლქში არჩევნებში მონაწილეთა ხმების 30%-ისა2.
რა უარყოფითი მხარეები ახასიათებს საქართველოში მოქმედ მაჟორიტარულ საარჩევნო სისტემას?
• ამომრჩეველთა ხმების დაკარგვის საფრთხე
მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის შემთხვევაში თეორიულად შესაძლებელია, რომ საარჩევნო ოლქში გამარჯვებულად გამოცხადდეს კანდიდატი, რომელმაც დააგროვა საარჩევნო ოლქში არჩევნებში მონაწილეთა ხმების 30%-ზე მეტი, თუმცა მის წინააღმდეგ მიღებული ხმების ჯამი საგრძნობლად მეტი აღმოჩნდეს, ვიდრე გამარჯვებულის მიერ მიღებული ხმებია. მაგალითად, საქართველოს პარლამენტის 2013 წლის 27 აპრილის არჩევნების მონაცემებით, ხარაგაულის საარჩევნო ოლქში გამარჯვებული მაჟორიტარი კანდიდატის მიერ მიღებული ხმათა საერთო რაოდენობა 47%-მდე იყო, არჩევნებში მონაწილე სხვა კანდიდატთა მიერ მიღებული ხმების ჯამი კი 52.16 %3 შეადგენს. მსგავსი შემთხვევასთან გვქონდა საქმე სიღნაღის საარჩევნო ოლქში, სადაც ერთ-ერთმა კანდიდატმა დააგროვა ხმათა 49,01%, თუმცა არჩევნებში მონაწილე სხვა კანდიდატთა მიერ მიღებული ხმების ჯამი 50.98% იყო4.
აღნიშნული მონაცემები ადასტურებს, რომ მაჟორიტარულ საარჩევნო სისტემაში არსებობს ხმების დაკარგვის საფრთხე, რაც ამ სისტემის ერთ-ერთ უარყოფით მხარედ უნდა განვიხილოთ. ამასთან არსებული 30%-იანი ზღვარი, რომელიც კანდიდატებმა უნდა გადალახონ, მიგვაჩნია, რომ არის დაბალი და ვერ უზრუნველყოფს კონკრეტული კანდიდატების მაღალი ლეგიტიმაციით არჩევას5.
• ამომრჩეველთა ხმის წონის უთანაბრობა
ასევე, მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის ერთ-ერთ მნიშვნელოვან პრობლემას წარმოადგენს საარჩევნო ოლქებში ამომრჩევლების მკვეთრად განსხვავებული რაოდენობა, რაც მნიშვნელოვნად არღვევს ხმის წონის თანაბრობის პრინციპს. მაგალითად, ქუთაისში რეგისტრირებულია 163, 654 ამომრჩეველი, ხოლო ყაზბეგში 5 779 ამომრჩეველი6. მიუხედავად აღნიშნული სხვაობისა, როგორც ქუთაისის, ასევე ყაზბეგის საარჩევნო ოლქში ამომრჩევლები თითო მაჟორიტარ დეპუტატს ირჩევენ7. ვენეციის კომისიის რეკომენდაციით, საარჩევნო ოლქებში რეგისტრირებული ამომრჩევლების რაოდენობა 10 პროცენტის ფარგლებში უნდა იყოს განსხვავებული, ხოლო განსაკუთრებულ გარემოებებში იგი არ უნდა აღმატებოდეს 15 პროცენტს, რაც მოქმედი საარჩევნო სისტემით უგულებელყოფილია8.
• ამომრჩეველსა და მაჟორიტარ დეპუტატს შორის კომუნიკაციის ნაკლებობა
გარდა საარჩეევნო ოლქებთან დაკავშირებული პრობლემებისა, „სამართლიანი არჩევნების“ დაკვირვებით, რიგ შემთხვევებში მნიშვნელოვნად დარღვეულია კავშირი მაჟორიტარ კანდიდატებსა და ამომრჩევლებს შორის, რაც გამოიხატება მაჟორიტარი დეპუტატების პასიურობაში ამომრჩეველთა ურთიერთობის თვალსაზრისით. მაჟორიტარი დეპუტატების უმრაველესობას მოსახლეობასთან შეხვედრები არ აქვთ ან ეს იშვიათ ხასიათს ატარებს. ეროვნულ დემოკრატიული ინსტიტუტის (NDI) მონაცემებით, 2014 წლის აგვისტოს მდგომარეობით, ამომრჩეველთა მხოლოდ 31%-მა იცის ვინ არის მისი მაჟორიტარი დეპუტატი პარლამენტში9.
საქართველოს კანონმდებლობით მოწესრიგებულია მაჟორიტარი დეპუტატების ვალდებულებები ამომრჩეველთა წინაშე10. განსაკუთრებით მნიშვნელოვანია მაჟორიტარი დეპუტატების ვალდებულება შეხვდნენ ამომრჩევლებს და მათ პრობლემებზე შესაბამისი რეაგირება მოახდინონ. მიუხედავად აღნიშნულისა, რეალობა ცხადყოფს, რომ მათი მხრიდან აღნიშნული ვალდებულებების შესრულება მეტწილად არაჯეროვნად ხდება.
• მაჟორიტარის ინსტიტუტის არამართებული გავლენა ადგილობრივ ხელისუფლებაზე
აღსანიშნავია, ასევე,ის გარემოება, რომ საქართველოს რეალობაში მაჟორიტარი დეპუტატის ინსტიტუტი, მისი ინტერაქცია ადგილორივ ხელიუფლებასთან, არასწორი პრაქტიკით დაინერგა. არის შემთხვევები, როდესაც მაჟორიტარი კანდიდატები ცდილობენ, გავლენა მოიპოვონ ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანობზე, ხშირად საკადრო ცვლილებებშიც ერევნიან და საკუთარი პოლიტიკური ნებას უხეში ფორმებით ამკვიდრებენ11.
როგორი საარჩევნო სისტემით ტარდება ადგილობრივი თვითმმართველობის საკრებულოების არჩევნები?
შერეული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე ხდება ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობითი ორგანოს, საკრებულოს ფორმირებაც. წევრთა ნაწილი მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე აირჩევა, ხომ მეორე ნაწილის არჩევა ხდება პროპორციული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე.
მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემის საფუძველზე საკრებულოში არჩეულად ჩაითვლება ის კანდიდატი, რომელიც სხვებზე მეტ ხმას მიიღებს12. რაც შეეხება პროპორციული საარჩევნო სისტემას მანდატების გადანაწილება ხდება იმ პარტიებსა და საარჩევნო ბლოკებზე, რომლებმაც არჩევნებში მონაწილეთა ხმების არანაკლებ 4%-ი დააგროვებენ13.
რა ნაკლოვანებები ახასიათებს ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებისთვის მოქმედ საარჩევნო სისტემას?
ვენეციის კომისიისა და ეუთოს/დემოკრატიული ინსტიტუტებისა და ადამიანის უფლებათა ოფისის დასკვნით, ხმის წონის თანაბრობის პრინციპი დარღვეეულია ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებისთვისაც14.
გარდა აღნიშნული პრობლემისა, ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნებისთვის არსებული საარჩევნო სისტემა ვერ უზრუნველყოფს პროპორციულობის პრინციპის დაცვას, კერძოდ, არ ხდება ამომრჩეველთა ხმების პროპორციულად გარდასახვა მანდატებში. შერეული საარჩევნო სისტემის პირობებში ხშირია შემთხვევები, როდესაც მცირე მხარდაჭერის მქონე პარტიები არჩევნებში მიღებულ ხმების რაოდენობაზე ნაკლებ მანდატებს იღებენ საკრებულოში. ან პირიქით, როდესაც, შედარებით ძლიერ პოლიტიკურ პარტიებს საკრებულოებში გაცილებით მაღალი პროცენტული წარმომადგენლობა ჰყავთ, ვიდრე არჩევნებში მიღებული პროცენტული მხარდაჭერა. აღნიშნულ დისპროპორციას განაპირობებს ის, რომ ძლიერი პარტიები დამატებით მანდატებს მაჟორიტარული სისტემის ხარჯზე აგროვებენ.
მაგალითისთვის შეიძლება დავასახელოთ 2014 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების შედეგების საფუძველზე მანდატების გადანაწილებისას არსებული მდგომარეობა:
თეთრიწყაროში ,,ნინო ბურჯანაძე-ერთიანმა ოპოზიციამ“ არჩევნებში მონაწილეთა ხმების 9.71% მიიღო, თუმცა, საკრებულოში პარტიას 6%-იანი წარმომადგენლობა ჰყავს, რაც მიღებული ხმების პროცენტულ რაოდენობაზე ნაკლებია. მსგავსი ვითარებაა მარნეულშიც, სადაც ,,ერთიანმა ნაციონალურმა მოძრაობამ“ არჩევნებში მონაწილეთა ხმების დაახლოებით 28.87% დააგროვა, ხოლო რეალურად მის მის მიღებული მანდატების რაოდენობამ საკრებულოს მთლიანი შემადგენლობის 18% შეადგინა. თელავში ,,ერთიანმა ნაციონალურმა მოძრაობა“ არჩევნებში მონაწილეთა ხმების 24.54% მიიღო, საკრებულოში მიღებული მანდატების რაოდენობა კი მხოლოდ 16% შეადგენს.
უფრო მაღალი მხარდაჭერის მქონე პარტიების შემთხვევაში, როგორც აღინიშნა, დისპროპორცია მათ სასარგებლოდ მოქმედებს. ქარელში კოალიცია ,,ქართულმა ოცნებამ“ არჩევნებში მონაწილეთა ხმების 57% დააგროვა, ხოლო მის მიერ მიღებული მანდატების რაოდენობა 72% შეადგენს. თბილისში კოალიცია „ქართულმა ოცნებამ“ ამომრჩეველთა ხმების 46%-იანი მხარდაჭერა მიიღო, ხოლო საკრებულოში მათი კანდიდატების რაოდენობა მთლიანი შემადგენლობის 74%-ია.
მსგავსი ვითარება გვხვდება თითქმის ყველა საკრებულოში. „სამართლიანი არჩევნების“ მიერ განხორციელებული კვლევის შედეგები საკრებულოებში პოლიტიკური ძალების პროპორციული წარმომადგენლობების შესახებ შეგიძიათ იხილოთ აქ.
არსებული საარჩევნო სისტემა არ უწყობს ხელს პოლიტიკაში ქალთა მონაწილეობას
2014 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის არჩევნების შედეგებიდან გამომდინარე, საკრებულოებში, პროპორციული წესით ქალთა წარმომადგენლობა 15%-ს შეადგენს, ხოლო მაჟორიტარული წესით 8%-ს. რაც შეეხება მერის არჩევნებს, დასახელებული ქალი კანდიდატებიდან ვერც ერთმა კანდიდატმა ვერ გაიმარჯვა არჩევნებში. გამგებლობის კანდიდატებიდან კი მხოლოდ ერთი ქალი კანდიდატი იქნა არჩეული გამგებლის თანამდებობაზე. საქართველოს საკრებულოებში წარმოდგენილია სულ 2 083 დეპუტატი. მათ შორის, ქალთა წარმომადგენლობის ხვედრითი წილი 11,62%-ს შეადგენს. არსებული მონაცემებით, მხოლოდ მცირედი გაუმჯობესება შეინიშნება 2010 წლის ადგილობრივი თვითმმართველობის საკრებულოების შემადგენლობასთან შედარებით, სადაც
წარმოდგენილ დეპუტატებს შორის 88,9% კაცია, ხოლო ქალთა წარმომადგენლობის ხვედრითი წილი 11,1%-ს შეადგენს.
ადგილობრივი თვითმმართველობის შედეგები კიდევ ერთხელ ადასტურებს, რომ პროპორციული სისტემით ადგილობრივი თვითმმართველობის წარმომადგენლობით ორგანოებში უფრო მეტი ქალი იქნება წარმოდგენილი, ვიდრე მაჟორიტარული საარჩევნო სისტემით. პრაქტიკაში არსებობს გარკვეული ურთიერთკავშირიც საარჩევნო სისტემასა და ქალთა პოლიტიკაში წარმომადგენლობას შორის. პროპორციულ-წარმომადგენლობითი სისტემები, განსხვავებით შერეული სისტემისგან, რომელსაც საქართველოს ამ დროისთვის მიეკუთვნება, პარტიებს საშუალებას აძლევს წარმოადგინონ დივერსიფიცირებული საარჩევნო სია, სადაც მეტი ქალი კანდიდატი იქნება წარმოდგენილი ანუ პოტენციურად მეტი შესაძლებლობაა ქალთა ჩართულობის გასაზრდელად, როგორც შიდა პარტიულ, ისე უფრო ფართო ელექტორატის დონეზე17.
დასკვნები და რეკომენდაციები
ადგილობრივი თვითმმართველობისა და პარლამენტის არჩევნებისთვის არსებული საარჩევნო სისტემა ვერ უზრუნველყოს სამართლიანი არჩევნების ჩატარებას და ამომრჩეველთა ნების პროპორციულად გარდასახვას მანდატებში, რაც არჩევნების სამართლიანობის პრონციპის ერთ-ერთი მნიშვნელოვანი კომპონენტია. ასევე, დარღვეულია ხმის წონის თანაბრობის პრინციპი. საარჩევნო ოლქებში რეგისტრირებულ ამომრჩეველთა ერთი და იმავე რაოდენობას მაჟორიტარი დეპუტატის არჩევის თანაბარი შესაძლებლობები არ გააჩნია. პროპორციული მანდატების გადანაწილების არსებული წესი პირდაპირ ეწინააღმდეგება პროპორციული საარჩევნო სისტემის არს, რომლის თანახმადაც პარტიებს შორის მანდატების გადანაწილება მიღებული ხმების პროპორციულად უნდა ხდებოდეს.
არსებული პრობლემების მოსაგვარებლად მნიშვნელოვანია დაიწყოს საარჩევნო სისტემის რეფორმირება და ისეთი საარჩევნო სისტემის შემოღება, რომელიც გადაჭრის მოქმედი სისტემით არსებულ პრობლემებს, კერძოდ, უკეთ ასახავს საქართველოს მოქალაქეთა მიერ არჩევნებში გამოვლენილ ნებას, მინიმუმამდე შეამცირებს ამომრჩეველთა დაკარგული ხმების ოდენობას, ხელს შეუწყობს პოლიტიკაში ქალთა მონაწილეობის წახალისებას, გაზრდის ამომრჩეველთა ნდობას და უზრუნველყოფს მცირე პარტიების პროპორციულ წარმომადგენლობას საქართველოს პარლამენტში და ადგილობრივი თვითმმართველობის ორგანოებში18
.
1იხ. საქართველოს კონსტიტუცია, მუხლი 50-ე, პ. 2; საქართველოს ორგანული კანონი „საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“, მუხლი 125
2 იხ. ორგანული კანონი ,,საქართველოს საარჩევნო კოდექსი“, მუხლი 125-ის მე-3 ნაწილი.
3 იხ. ინფორმაცია: http://results2013.cec.gov.ge/
4 იხ. ინფორმაცია:http://results2012.cec.gov.ge/major13.html
5 იხ. ინფორმაცია: http://goo.gl/CbpdQs
6 იხ. ინფორმაცია: http://www.cesko.ge/uploads/other/12/12680.pdf
7 ამომრჩეველთა რაოდენობა ოლქების მიხედვით 2012 წლის პარლამენტის არჩევნებისთვის, http://goo.gl/8PvAzD
8 EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (VENICE COMMISSION) AND OSCE OFFICE FOR DEMOCRATIC INSTITUTIONS AND
HUMAN RIGHTS (OSCE/ODIHR) JOINT OPINION ON THE ELECTION CODE OF GEORGIA as amended through March
2010, Opinion No. 571/2010, page 5, para.14
9 იხ. ინფორმაცია: https://www.ndi.org/files/NDIGeorgia_August-2014%20survey_Public-Political_GEO_VF.pdf
10 ,,პარლამენტის წევრის სტატუსის შესახებ“ საქართველოს კანონი, მუხლი 16
11 იხ. ინფორმაცია არჩევნების შემდგომი პროცესების მონიტორინგის მესამე ანგარიშში: http://www.isfed.ge/main/155/geo/
12 იხ. საქართველოს ორგანული კანონი ,,საარჩევნო კოდექსი“ მუხლი 149.
13 იხ. საქართველოს ორგანული კანონი ,,საარჩევნო კოდექსი“ მუხლი 148.
14.1 EUROPEAN COMMISSION FOR DEMOCRACY THROUGH LAW (VENICE COMMISSION) AND OSCE OFFICE FOR
DEMOCRATIC INSTITUTIONS AND HUMAN RIGHTS (OSCE/ODIHR) JOINT OPINION ON THE DRAFT ELECTION
CODE OF GEORGIA, 2011, Page 8.para 22
16 იხ. ინფორმაცია: http://www.isfed.ge/main/653/geo/
17 იხ.Bridge Project 2005 AEC, UNEAD v2, P.12/38
18 საარჩევნო სისტემასთან დაკავშირებული რეკომენდაციები იხ. შემდეგ ბმულზე:http://www.electionsportal.ge/uploads/reforms/11/saarchevnosistema_recom_GEO.pdf